Кускова С.М. «Значение ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ"»

[Кочеткова Екатерина Борисовна]

В разделе «Официальная позиция» на сайте Московского областного регионального отделения МОД «Усовершенствование» опубликована статья председателя Московского областного регионального отделения МОД «Усовершенствование» Светланы Михайловны Кусковой «Значение Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"».


Кускова С.М. «Значение Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"»


В современном мире тенденции к унификации экономического, политического и правового устройства ведущих государств порождают серьёзную проблему сохранения культурного своеобразия отдельных народов, населяющих эти государства. Эту проблему предвидели разработчики Декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов [1], рекомендовав развитым странам охранять нации, утратившие былую численность вследствие военной и экономической экспансии капиталистических государств. Коренные народы стали предметом особой заботы в СССР – социальном государстве, обеспечившем равные условия реализации конституционных прав для представителей всех национальностей. Предоставление коренным народам Крайнего Севера и Дальнего Востока дополнительных гарантий не ставило их в привилегированное положение перед остальными народами, а компенсировало исторические препятствия на пути коренных народов к социальному прогрессу, развитию и пользованию высшими достижениями советской культуры. Этот важный принцип советского законодательства унаследован правовой системой Российской Федерации, существенно дополнен с учётом современных проблем в сфере национальных отношений, тесно связанных с экономическими процессами в стране. Эта связь учитывается в положениях Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" [2], авторы которого справедливо усматривают источник возможных нарушений прав в экономической сфере.

«Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации устанавливает правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов» [3].

В Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации были включены следующие народы: абазины, алеуты, алюторцы, бесермяне, вепсы, водь, долганы, ижорцы, ительмены, камчадалы, кереки, кеты, коряки, кумандинцы, манси, нагайбаки, нанайцы, нганасаны, негидальцы, ненцы, нивхи, ороки (ульта), орочи, саамы, селькупы, сойоты, тазы, теленгиты, телеуты, тофалары, тубалары, тувинцы-тоджинцы, удэгейцы, ульчи, ханты, челканцы, чуванцы, чукчи, чулымцы, шапсуги, шорцы, эвенки, эвены, энцы, эскимосы, юкагиры [4].

Также, согласно Постановлению Правительства РФ от 28 марта 2001 г. № 236 "О постановлении Государственного Совета Республики Дагестан от 18 октября 2000 г. № 191" [5], принимая к сведению постановление Государственного Совета Республики Дагестан от 18 октября 2000 г. № 191 "Об особенностях применения Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" в Республике Дагестан" [6], установившее Перечень коренных малочисленных народов Республики Дагестан, Перечень коренных малочисленных народов Республики Дагестан, считается частью Единого перечня.

Согласно Постановлению Госсовета Республики Дагестан от 18 октября 2000 г. № 191. "О коренных малочисленных народах Республики Дагестан" коренными малочисленными народами Республики Дагестан являются: аварцы, агулы, азербайджанцы, даргинцы, кумыки, лакцы, лезгины, таты, табасаранцы, ногайцы, рутульцы, русские, цахуры, чеченцы – акинцы [6].

Таким образом, Закон допускает расширение списка народностей, требующих особого внимания со стороны государства. Это очень важно в условиях экономической нестабильности, демографического спада и специфики частного бизнеса, в совокупности могущих сделать какой-либо народ, до сих пор не входящий в Перечень, малочисленным.

Закон определяет коренные малочисленные народы как «народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями» [7].

В перечень видов традиционной хозяйственной деятельности включены 13 промыслов: животноводство, в том числе кочевое, переработка продукции животноводства, собаководство, разведение зверей, бортничество и пчеловодство, рыболовство, промысловая охота, земледелие (огородничество), заготовка, переработка и реализация лесных ресурсов, добыча и переработка общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд, художественные промыслы и народные ремесла, строительство национальных традиционных жилищ. Эти промыслы в условиях рыночной экономики могут исчезнуть, потеряв экономический смысл, поэтому только при государственной поддержке они могут стать прибыльными для коренных народов [8].

Второй пункт статьи 1 говорит о самоценности этих промыслов независимо от их коммерческой эффективности: «традиционный образ жизни малочисленных народов… - исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований» [9]. Государство охраняет способы хозяйствования, использовавшиеся прошлыми поколениями народов, свободу совести и свободу слова для их представителей, от притязаний крупного капитала на власть над жизнями этих людей.

Национальная идентичность определяется, согласно первому пункту, признанием гражданами своей принадлежности к этнической общности. Только тот народ, который сам себя осознаёт как отдельный, самостоятельный народ, и через своих законных представителей требует признания от государства, может рассчитывать на внесение в Перечень и получение соответствующих гарантий. Государство законодательно закрепляет структуры гражданского общества, формируемые по инициативе граждан с целью защиты природной среды, родного языка, искусства и прочих форм самореализации личности. Эти структуры должны иметь следующий вид:

«4) общины и иные формы общественного самоуправления… - формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому принципам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры» [10]. Пункт 4 ограничивает образование общин двумя условиями: родством или компактным проживанием, для того, чтобы определить эту общину именно как народность, в отличие от общин религиозных или сельскохозяйственных, с одной стороны, и экологических движений и субкультур с другой стороны. Первые сообщества не связаны родственными отношениями, хоть и живут на одной территории, а вторые не связаны территориально, несмотря на то, что разделяют общие культурные ценности.

Предоставляя значительную свободу в рамках Конституции определённым социальным группам, законодатель не увеличивает объём их прав, а убирает барьеры на пути реализации малочисленными народами своих законных прав, а также ставит заслон произволу местных чиновников и крупного бизнеса.

Исторически сложилось, что территории проживания коренных народов богаты природными ресурсами и представляют интерес для лидеров сырьевого сектора экономики. На стадии формирования стихийного рынка, многие граждане и целые социальные группы оказались поставлены на грань выживания. Дикому рынку не нужны самобытные этнические культуры, а нужны их земли и полезные ископаемые, для бизнеса ценность представляет всё то, что можно эффективно эксплуатировать. Сильное государство посредством законодательства и грамотной социальной политики защищает интересы групп населения, не способных своими силами бороться за выживание в неблагоприятной социальной среде. Закон служит средством против злоупотреблений в отношении природных и человеческих ресурсов. Факт принятия данного Закона декларирует приверженность принципу дальнейшего повышения социальной роли государства, стремящегося защищать, прежде всего, интересы своих граждан, а не интересы институтов свободного рынка. Верная расстановка приоритетов внутренней политики демократического государства должна распространяться не только на малые народы, но и на все социальные группы, на всех граждан страны. Такая тенденция расширения социальной ответственности просматривается в части 3 статьи 3:

«3. Положения настоящего Федерального закона могут распространяться на лиц, не относящихся к малочисленным народам, но постоянно проживающих в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов, в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации» [11]. Это очень важный момент. В соответствии с принципом равенства всех наций, гражданин РФ, проживающий постоянно в регионе, должен пользоваться тем же объёмом прав, что и остальные жители данного региона и не подвергаться дискриминации по национальному признаку. Законодатели обратили внимание на положение «национальных меньшинств среди национального меньшинства», неравное положение которых потенциально могло стать источником напряжённости и конфликтов. Лица, не относящиеся к малочисленным народам, но проживающие на их территории, способны внести вклад в сохранение и развитие культуры малочисленных народов только при соблюдении юридического равноправия.

Статья 5 определяет полномочия федеральных органов государственной власти по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов. Особую роль в принятии решений играют законные представители коренных народов, избранные по инициативе самих народов. На сегодняшний день это самый эффективный инструмент народовластия в нашей стране.

«К разработке и экспертизе проектов указанных федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации могут привлекаться уполномоченные представители малочисленных народов» [12]. Уполномоченные представители привлекаются также к реализации федеральных программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, развития, сохранения и возрождения их языков, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования, использования и охраны земель и других природных ресурсов.

Реформы конца 20 - начала 21 веков привели к ослаблению инфраструктуры и промышленной базы, созданной в советское время. Следствием этого стал рост числа техногенных аварий и экологических бедствий, затрагивающих ареал проживания малочисленных народов, не имеющих достаточных ресурсов для предупреждения и ликвидации последствий некомпетентных действий частного бизнеса и коррумпированных чиновников.

В интересах коренных народов пункты 6 и 7 части 1 статьи 5 определяют порядок установления ответственности органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о гарантиях прав малочисленных народов, а также возмещения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов деятельностью организаций, находящихся в федеральной собственности [13].

Действие Закона направлено, прежде всего, на защиту экономических интересов малочисленных народов, однако внимание уделяется также и их политическим правам: пункт 9 ч.1 ст. 5 предоставляет право органам власти РФ «совершенствовать законодательство Российской Федерации о мерах по недопущению действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, направленных на насильственную ассимиляцию, геноцид и этноцид малочисленных народов, экоцид их исконной среды обитания» [14]. Обратим внимание, что закон лишь «предоставляет право», но не «обязывает» бороться против геноцида. Этот недостаток Закона связан с общей теоретической концепцией прав человека, принятой в капиталистическом мире. Основными интересами гражданина считаются его экономические интересы, а политические – производными. Без предоставления государством реальной возможности ведения эффективного хозяйства, получения средств к существованию, не имеют смысла разговоры о праве на жизнь.

Однако сама структура данного Закона выстроена недостаточно последовательно. Положения, касающиеся права на жизнь, политические свободы, не собраны в единую статью, а распределены по разным статьям с доминирующим экономическим содержанием, что затрудняет восприятие прогрессивного смысла настоящего Закона.

Остальные части 5 статьи посвящены вопросам управления собственностью и ограничению коммерческой деятельности на территориях проживания коренных народов. В частности, органы местного самоуправления наделяются полномочиями по защите исконной среды обитания, традиционных промыслов малочисленных народов с передачей указанным органам необходимых материальных и финансовых средств. На мой взгляд, здесь создаются условия для формирования новой прослойки собственников, которую В. И Ленин называл «буржуазией угнетённой нации», а применительно к нашему времени её можно назвать национальной экономической элитой. «Всякая буржуазия хочет в национальном деле либо привилегий для своей нации, либо исключительных выгод для нее; это и называется "практичным"... Буржуазия всегда на первый план ставит свои национальные требования. Ставит их безусловно» [15].

Классовый характер Закона иллюстрирует Статья 7: «Полномочия органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов» [16].

Обращает на себя внимание порядок перечисления объектов защиты: в первую очередь земля, а затем уже деятельность людей.

Органы местного самоуправления получают право участвовать «в осуществлении контроля за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с указанными программами, а также за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов» [17]; и «осуществлять контроль за предоставлением, использованием и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов» [18]. Таким образом, Закон предоставляет муниципальным властям широкие полномочия в распоряжении природными богатствами территорий, населённых коренными народами. С одной стороны, это открывает большие возможности для обогащения новой элиты, с другой стороны – заставляет элиту заботиться и о населении подведомственных территорий. Доступ муниципальных властей к распределению финансов Закон ставит в зависимость от демографических параметров субъекта Федерации. Это важный момент защиты демократической системы ценностей.

Обширный список прав малочисленных народов определяет статья 8. В основном они относятся к хозяйственной деятельности.

Прогрессивным шагом в условиях рыночной экономики стало предоставление коренным народам права «безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации» [19].

В части 2 статьи 8 перечислены социальные гарантии, предоставленные малочисленным народам. К ним относятся:

«первоочередной прием на работу по своей специальности в организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов малочисленных народов, создаваемые в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности;

предоставление не менее половины рабочих мест при создании предприятий, специализирующихся на традиционных промыслах;

первоочередное приобретение в собственность этих предприятий» [20].

Статья 10. посвящена правам лиц, относящихся к малочисленным народам, на сохранение и развитие своей самобытной культуры, и демонстрирует высокий уровень толерантности, плюрализма и уважения к взглядам и ценностям разных народов. Прежде всего, закрепляется право сохранять и развивать родные языки.

В пункте 4 оговаривается механизм сохранения языка: право «получать и распространять информацию на родных языках, создавать средства массовой информации» [21].

Остальные гарантии прав коренных народов на культурную идентичность, так же как и Статья 9 о праве на альтернативную гражданскую службу, совпадают с гарантиями соответствующих прав для всех граждан России.

Обратим внимание на Статью 11. «Территориальное общественное самоуправление малочисленных народов». «В целях социально-экономического и культурного развития, защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а также для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения лица, относящиеся к малочисленным народам, в местах их компактного проживания вправе в соответствии с федеральными законами осуществлять территориальное общественное самоуправление малочисленных народов с учетом национальных, исторических и иных традиций» [22]. На мой взгляд, здесь недоработка, которая может привести к нарушению прав граждан иных национальностей, населяющих местах компактного проживания коренных народов, чьи традиции могут оказаться не только неприемлемы для некоренных народов, но и противоречить Конституции. Например, нередко для коренных народов традиционным оказывался такой вид поведения, который законодательство Российской Федерации квалифицирует как правонарушение. Поэтому широкие права и свободы коренных народов, закрепляемые в местных законах согласно 13 статье, должны обязательно проходить экспертизу на соответствие Конституции, Уголовному и Административному кодексам Российской Федерации.

Статья 14 «Судебная защита прав малочисленных народов» содержит лазейку для самоуправства региональных властей: «При рассмотрении в судах дел, в которых лица, относящиеся к малочисленным народам, выступают в качестве истцов, ответчиков, потерпевших или обвиняемых, могут приниматься во внимание традиции и обычаи этих народов, не противоречащие федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации» [23]. Такая редакция вызывает опасения, что исход судебного процесса ставится в зависимость от национальной принадлежности его участников.

Закон имеет весомое значение для дальнейшего укрепления гражданского общества Российской Федерации. Закон защищает культурное разнообразие народов России, природные богатства и базовые права человека на самореализацию личности путём следования национальным традициям. Права коренных народов подкрепляются экономическим патернализмом со стороны государственной власти, что позволяет им быть достаточно эффективно защищёнными в условиях капитализма.

В то же время, Закон нуждается в дальнейшем совершенствовании в соответствии с принципом иерархии источников права. Многие положения Закона лишь повторяют базовые положения о защите прав граждан в отношении малочисленных народов. Отдельные положения Закона противоречат принципам местного самоуправления, и приняты исключительно в интересах местных элит.

Реализация норм данного Закона является ещё одним шагом в дальнейшем укреплении позиций Российской Федерации на международной арене, как сильного социально-ориентированного государства, отстаивающего права, пусть пока только национальных, малочисленных социальных групп. Дальнейшая реализация потенциала (порой ещё не в полной мере раскрытого) некоторых демократических институтов в нашей стране, с учётом российской исторически сложившейся специфики, и с принятием во внимание зарубежного опыта, создаст благоприятные условия для принятия аналогичных законов для групп гражданского общества, образованных не только по национальным, но и по социо-культурным основаниям.



1. Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов. Принята резолюцией 61/295 Генеральной Ассамблеи от 13 сентября 2007 г. – URL: http://www.un.org/russian/documen/declarat/indigenous_rights.html (дата обращения: 25.01.2010).

2. О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (с изменениями от 22 августа 2004 г., 26 июня 2007 г., 13 мая, 30 декабря 2008 г., 5 апреля 2009 г). – URL: http://base.garant.ru/180406.htm (дата обращения: 25.01.2010).

3. Там же – преамбула.

4. О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255 (с изменениями от 30 сентября 2000 г., 13 октября 2008 г). – URL: http://base.garant.ru/181870.htm (дата обращения: 25.01.2010). Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 255) (с изменениями от 13 октября 2008 г). – URL: http://base.garant.ru/181870.htm (дата обращения: 25.01.2010).

5. О постановлении Государственного Совета Республики Дагестан от 18 октября 2000 г. № 191: Постановление Правительства РФ от 28 марта 2001 г. № 236. – URL: http://base.garant.ru/183401.htm (дата обращения: 25.01.2010).

6. О коренных малочисленных народах Республики Дагестан: Постановление Госсовета Республики Дагестан от 18.10.2000 № 191. – URL: http://teaclub-v.ru/zakonodatelstvo-respubliki-dagestan/922-postanovlenie-gossoveta-respubliki-dagestan-ot-18102000-N-191-o-korennyh-malochislennyh-narodah-respubliki-dagestan.html (дата обращения: 25.01.2010).

7. О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (с изменениями от 22 августа 2004 г., 26 июня 2007 г., 13 мая, 30 декабря 2008 г., 5 апреля 2009 г. – URL: http://base.garant.ru/180406.htm (дата обращения: 25.01.2010). – п. 1 – ст. 1.

8. Об утверждении перечня мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и перечня видов их традиционной хозяйственной деятельности: Распоряжение Правительства РФ от 8 мая 2009 г. № 631-р – URL: http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=87690 (дата обращения: 25.01.2010).

9. О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (с изменениями от 22 августа 2004 г., 26 июня 2007 г., 13 мая, 30 декабря 2008 г., 5 апреля 2009 г. – URL: http://base.garant.ru/180406.htm (дата обращения: 25.01.2010). – п. 2 – ст. 1.

10. Там же – п. 4 – ст. 1.

11. Там же – ч. 3 – ст. 3.

12. Там же – п. 1 – ч. 1 – ст. 5.

13. Там же – пп. 6–7. – ч. 1. – ст. 5.

14. Там же – п. 9. – ч. 1. – ст. 5.

15. Ленин В.И. О праве наций на самоопределение. – Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Издание пятое. Т. 25. – М.: Издательство Политическая литература, 1972. С. 273. – URL: http://www.revolucia.ru/pravonac.htm (дата обращения: 25.01.2010).

16. О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (с изменениями от 22 августа 2004 г., 26 июня 2007 г., 13 мая, 30 декабря 2008 г., 5 апреля 2009 г. – URL: http://base.garant.ru/180406.htm (дата обращения: 25.01.2010). – ст. 7.

17. Там же – п. 2 – ст. 7.

18. Там же – п. 3 – ст. 7.

19. Там же – п. 1 – ч. 1 – ст. 8.

20. Там же – пп. 5–7 – ч. 2 – ст. 8.

21. Там же – п. 4 – ст. 10.

22. Там же – ст. 11.

23. Там же – ст. 14.



Кускова С.М.
 

URL: http://moversh.org/index.php?option=com_content&view=article&id=156&Itemid=75